Thực tiễn áp dụng pháp luật và một số giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao chất lượng hoạt động kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính

So với các văn bản pháp luật trước đây, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 có nhiều sửa đổi, bổ sung quan trọng có tính khả thi cao, bảo đảm dân chủ, công khai, công bằng, thuận lợi cho người tham gia tố tụng thực hiện các quyền, nghĩa vụ của mình; đề cao trách nhiệm của các cơ quan tiến hành tố tụng trong việc bảo vệ công lý, bảo vệ pháp luật, tôn trọng, bảo đảm quyền con người, quyền công dân, trong đó bao gồm các quy định về trả lại đơn khởi kiện và hoạt động kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính của Viện kiểm sát nhân dân.

Đến nay, Luật Tố tụng hành chính 2015 đã có hiệu lực thi hành hơn ba năm. Tuy nhiên, vẫn chưa có một đề tài nào nghiên cứu một cách tổng thể chế định trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính qua các thời kỳ, để so sánh và thấy được những mặt tiến bộ giữa các văn bản pháp luật quy định về nội dung này với nhau. Từ đó, đánh giá những kết quả đạt được và sự cần thiết phải hoàn thiện.
            
Đồng thời, trong quá trình áp dụng quy định của Luật Tố tụng hành chính 2015 về kiểm sát trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính, Viện kiểm sát nhân dân đã gặp những khó khăn nhất định xuất phát từ việc hiểu không thống nhất giữa các chủ thể trong quan hệ pháp luật, đặc biệt là giữa các cơ quan tiến hành tố tụng hành chính. Điều này, ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng thực hiện khâu công tác của Viện kiểm sát nhân dân; cũng như ảnh hưởng đến hiệu quả thực hiện nhiệm vụ, trách nhiệm của Viện kiểm sát nhân dân khi thực hiện chức năng kiểm sát các hoạt động tư pháp được hiến định tại Hiến pháp 2013: “Viện kiểm sát có nhiệm vụ bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất”.
           
Vì vậy, nhằm làm rõ quy định của pháp luật về trả lại đơn khởi kiện, phân tích những vướng mắc, bất cập và nguyên nhân của những vướng mắc, bất cập để đưa ra những giải pháp khắc phục, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân khi kiểm sát trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính, thì việc nghiên cứu vấn đề “Hoạt động kiểm sát trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính theo quy định của Luật Tố tụng hành chính 2015 và Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014” là cần thiết trong giai đoạn hiện nay.

1. Thực trạng hoạt động kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính
Công tác kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính nói chung, kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính nói riêng của Viện kiểm sát nhân dân trong những năm qua, đặc biệt là từ khi áp dụng Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã đạt được những kết quả nhất định; với các quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 tương đối đầy đủ về nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính, trong đó Viện kiểm sát nhân dân được xác định là cơ quan tiến hành tố tụng, với chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong quá trình giải quyết vụ án hành chính; đồng thời, cùng với những quy định nhằm đảm bảo thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình, Viện kiểm sát nhân dân đang ngày càng phát huy hiệu quả, chất lượng của công tác này trong thực tiễn, từ đó góp phần đảm bảo các quyền và lợi ích hợp pháp của tất cả các chủ thể khi tham gia vào quan hệ pháp luật tố tụng hành chính. Tuy nhiên, cùng với những kết quả đạt được, công tác kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính nói chung, công tác kiểm sát việc việc trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính nói riêng cũng gặp những khó khăn, vướng mắc và bất cập nhất định, từ đó dẫn đến hoạt động kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính của Viện kiểm sát nhân dân còn có những tồn tại, hạn chế, ảnh hưởng đến hiệu quả giải quyết vụ án hành chính nói chung. Cụ thể như sau:
1.1. Kết quả hoạt động kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính
Theo số liệu của Vụ kiểm sát giải quyết các vụ án hành chính, kinh doanh, thương mại, lao động và những việc khác theo quy định của pháp luật (Vụ 10), kết quả kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính trong ba năm 2016, 2017 và 2018 tổng số thông báo trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính Viện kiểm sát đã nhận: 253 thông báo, Viện kiểm sát đã tiến hành kiểm sát: 253 thông báo (đạt 100%).

Trong đó các đơn khởi kiện vụ án hành chính được Tòa án trả lại chủ yếu liên quan đến hoạt động quản lý nhà nước về đất đai, có trường hợp nhiều đơn khởi kiện liên quan đến một đối tượng chung và đều được Tòa án trả lại đơn khởi kiện.
Qua kết quả hoạt động kiểm sát trả lại đơn khởi kiện vụ hành chính cho thấy, số đơn khởi kiện vụ án hành chính được Tòa án trả lại không nhiều so với tổng số đơn khởi kiện vụ án hành chính được gửi đến Tòa án nhân dân, việc trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính của Tòa án nhân dân hầu hết đảm bảo đúng quy định của pháp luật tố tụng hành chính, qua đó đảm bảo quyền khởi kiện vụ án hành chính của người khởi kiện, đảm bảo pháp luật tố tụng hành chính được chấp hành nghiêm chỉnh. Viện kiểm sát nhân dân đã kiểm sát 100% đối với các trường hợp trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính, Luật Tố tụng hành chính 2015 với các quy định mới về trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính như quy định về trách nhiệm của Tòa án khi trả lại đơn khởi kiện cho đương sự và cơ chế giải quyết khiếu nại, kiến nghị về trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính như: quy định Tòa án khi trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính phải phô tô tài liệu kèm theo đơn khởi kiện, việc giải quyết khiếu nại, kiến nghị được thực hiện bằng việc mở phiên tòa. Đồng thời, để thực hiện hiệu quả quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 trong quá trình giải quyết vụ án hành chính nói chung, Viện kiểm sát nhân dân tối cao đã ban hành Quy chế công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính. Viện kiểm sát nhân dân tối cao cũng đã phối hợp với Tòa án nhân dân tối cao ban hành Thông tư liên tịch số 03/2016/TTLT - VKSNDTC - TANDTC đã tạo điều kiện thuận lợi cho Viện kiểm sát nhân dân thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình khi kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện.

Ngoài ra, công tác kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính trong thời gian qua đã được Lãnh đạo Viện kiểm sát tỉnh quan tâm chỉ đạo, tạo cơ chế đảm bảo hiệu quả của hoạt động kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính như đổi mới phương thức quản lý, chỉ đạo điều hành, bố trí nhân sự, điều kiện về cơ sở vật chất…đối với khâu công tác này. Đặc biệt trong năm 2018, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao đã ban hành Chỉ thị số 04/CT-VKS, ngày 22 tháng 3 năm 2018 về “tăng cường các biện pháp nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính, vụ việc dân sự, hôn nhân, gia đình, kinh doanh, thương mại, lao động và những việc khác theo quy định của pháp luật”, trong đó Chỉ thị số 04/CT-VKS đã đánh giá công tác kiểm sát giải quyết vụ án hành chính như sau: “Trong những năm qua, công tác kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính, vụ việc dân sự, hôn nhân và gia đình, kinh doanh, thương mại, lao động và những việc khác theo quy định của pháp luật (sau đây gọi chung là vụ án hành chính, vụ việc dân sự) trong ngành Kiểm sát nhân dân đạt được những kết quả tích cực, đã kịp thời phát hiện nhiều vi phạm của Tòa án trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, vụ việc dân sự và đã ban hành nhiều kiến nghị, kháng nghị yêu cầu Tòa án khắc phục vi phạm, bảo đảm việc giải quyết vụ án hành chính, vụ việc dân sự của Tòa án kịp thời, đúng quy định của pháp luật”.
Với sự quan tâm, chỉ đạo sát sao của Lãnh đạo Viện, trách nhiệm của cán bộ, Kiểm sát viên khi được phân công thực hiện hoạt động kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính nói chung, kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính nói riêng, chất lượng hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân tỉnh và huyện, thị xã đối với khâu công tác này ngày càng được đảm bảo, góp phần “bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất” theo quy định của Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014 và Luật Tố tụng hành chính năm 2015 về trách nhiệm của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính.

1.2. Một số vướng mắc, bất cập trong hoạt động kiểm sát trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính và nguyên nhân
           
Tại Chỉ thị số 04/CT-VKS đã nêu: Bên cạnh kết quả đạt được nêu trên, công tác này vẫn còn một số hạn chế, tồn tại như: Một số vi phạm của Tòa án chưa được Viện kiểm sát phát hiện để thực hiện quyền yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị; ở một số Viện kiểm sát địa phương, số lượng kháng nghị phúc thẩm có xu hướng giảm và thấp hơn nhiều so với số bản án, quyết định bị Tòa án cấp phúc thẩm tuyên hủy án, sửa án; số lượng kháng nghị giám đốc thẩm cũng giảm; chất lượng kháng nghị của một số Viện kiểm sát chưa đạt yêu cầu; số văn bản yêu cầu Tòa án xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, vụ việc dân sự còn ít; một số Viện kiểm sát trong thời gian dài không phát hiện được vi phạm của Tòa án để kháng nghị.
           
Trong hoạt động kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện, hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân đã gặp những vướng mắc nhất định, gây khó khăn cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của ngành, ảnh hưởng đến chất lượng, hiệu quả của công tác này trên thực tế, cụ thể:

1.2.1. Vướng mắc trong nhận thức pháp luật          
Nhận thức đúng pháp luật tố tụng hành chính có vai trò quan trọng trong việc đảm bảo hiệu quả giải quyết vụ án hành chính nói chung, vì chỉ khi nhận thức đúng pháp luật mới đảm bảo việc áp dụng pháp luật đúng quy định, căn cứ…trong quá trình giải quyết vụ án hành chính. Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính và kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính cho thấy, nhận thức pháp luật giữa các cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng chưa thống nhất với nhau, chủ yếu đối với các quy định về căn cứ trả lại đơn khởi kiện; điều này, ảnh hưởng đến chất lượng hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân khi thực hiện kiểm sát trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính trong thực tế.
a. Về căn cứ trả lại đơn khởi kiện liên quan đến thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính
Theo quy định tại khoản 1 Điều 116 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 thì “Thời hiệu khởi kiện là thời hạn mà cơ quan, tổ chức, cá nhân được quyền khởi kiện để yêu cầu tòa án giải quyết vụ án hành chính bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm, nếu thời hạn đó kết thúc mất quyền khởi kiện”.
Theo quy định tại khoản 1 Điều 123 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, Thẩm phán trả lại đơn khởi kiện trong những trường hợp sau:
“a. Người khởi kiện không có quyền khởi kiện;
b. Người khởi kiện không có năng lực hành vi tố tụng hành chính đầy đủ;
c. Trường hợp pháp luật có quy định về điều kiện khởi kiện nhưng người khởi kiện đã khởi kiện đến Tòa án khi còn thiếu một trong các điều kiện đó;
d. Sự việc đã được giải quyết bằng bản án hoặc quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật;
đ. Sự việc không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án;
e. Người khởi kiện lựa chọn giải quyết vụ việc theo thủ tục giải quyết khiếu nại trong trường hợp quy định tại Điều 33 của Luật này;
g. Đơn khởi kiện không có đủ nội dung quy định tại khoản 1 Điều 118 của Luật này mà không được người khởi kiện sửa đổi, bổ sung theo quy định tại Điều 122 của Luật này;
h. Hết thời hạn được thông báo quy định tại khoản 1 Điều 125 của Luật này mà người khởi kiện không xuất trình biên lai nộp tiền tạm ứng án phí cho Tòa án, trừ trường hợp người khởi kiện được miễn nộp tiền tạm ứng án phí, không phải nộp tiền tạm ứng án phí hoặc có lý do chính đáng”.
           
Như vậy, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 ngoài việc tiếp tục ghi nhận quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2010 về căn cứ trả lại đơn khởi kiện thì căn cứ “thời hiệu khởi kiện đã hết” không được ghi nhận để Thẩm phán trả lại đơn khởi kiện. Vấn đề đặt ra là trong quá trình xem xét đơn khởi kiện, thẩm phán xác định vụ việc đã hết thời hiệu khởi kiện, Thẩm phán sẽ xử lý đơn khởi kiện như thế nào để đảm bảo tính khoa học và không trái pháp luật? Với nội dung này, hiện nay đang tồn tại hai quan điểm như sau:
- Quan điểm thứ nhất: Tòa án vẫn tiến hành thụ lý vụ án hành chính theo thủ tục chung           
Sau khi nhận đơn khởi kiện và tài liệu, chứng cứ kèm theo, nếu xét thấy thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án và không thuộc các trường hợp trả lại đơn khởi kiện theo quy định của Luật Tố tụng hành chính thì Thẩm phán thực hiện các thủ tục luật định để thụ lý vụ án. Trong trường hợp này, mặc dù xác định thời hiệu khởi kiện đã hết theo quy định của Luật Tố tụng hành chính 2015, nhưng Tòa án không thể tiến hành trả lại đơn khởi kiện cho người khởi kiện, bởi vì theo quy định của Luật Tố tụng hành chính 2015 về các trường hợp trả lại đơn khởi kiện thì không có quy định trả lại đơn khởi kiện do “đã hết thời hiệu khởi kiện”; hay nói cách khác, Tòa án không có căn cứ để trả lại đơn khởi kiện, vì vậy, cần tiến hành thụ lý vụ án hành chính sau đó ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án theo quy định tại điểm g khoản 1 Điều 143 Luật Tố tụng hành chính.

- Quan điểm thứ hai: Tòa án cần trả lại đơn cho người khởi kiện            
Trước hết, cần xác định, thời hiệu khởi kiện còn hay hết là một trong những cơ sở để xác định người khởi kiện có quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết bằng vụ án hành chính hay không? Hay nói cách khác, đó là một trong những căn cứ xác định Tòa án có trách nhiệm giải quyết đối với yêu cầu khởi kiện vụ án hành chính của người khởi kiện hay không? Và khi thời hiệu khởi kiện đã hết, có nghĩa người khởi kiện không còn quyền khởi kiện và Tòa án nếu đã thụ lý vụ án sẽ ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án theo quy định của pháp luật. Đối với trường hợp trong thời gian xem xét đơn khởi kiện và các tài liệu kèm theo, nếu xác định thời hiệu khởi kiện đã hết theo quy định tại Điều 116 Luật Tố tụng hành chính, Thẩm phán cần thực hiện việc trả lại đơn khởi kiện cho người khởi kiện chứ không tiến hành thụ lý vụ án sau đó lại ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án. Căn cứ để Tòa án trả lại đơn khởi kiện trong trường hợp này là “người khởi kiện không có quyền khởi kiện” theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 123 Luật Tố tụng hành chính.
b. Quy định trả lại đơn khởi kiện khi “khởi kiện mà chưa đủ điều kiện khởi kiện”
           
Theo quy định tại điểm c khoản 1 Điều 123 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, Thẩm phán trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính khi “trường hợp pháp luật có quy định điều kiện khởi kiện nhưng người khởi kiện đã khởi kiện đến Tòa án khi còn thiếu một trong những điều kiện đó”.Việc hiểu như thế nào là “điều kiện khởi kiện vụ án hành chính” hiện nay còn chưa thống nhất, pháp luật tố tụng hành chính cũng chưa giải thích như thế nào là điều kiện khởi kiện? Việc quy định điều kiện khởi kiện vụ án hành chính có bị trùng lặp với các căn cứ trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính khác không? Hay nói cách khác quyền khởi kiện có phải là điều kiện khởi kiện vụ án không? Vụ việc phải thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án có được coi là điều kiện khởi kiện không?... Nếu những trường hợp đó cũng được coi là điều kiện khởi kiện vụ án thì việc quy định các căn cứ riêng biệt đã phù hợp chưa? Vì vậy, cần làm rõ nội hàm của “điều kiện khởi kiện” vụ án hành chính, tránh bị trùng lặp về nội dung, đảm bảo việc hiểu quy định này được thống nhất trong quá trình áp dụng pháp luật tố tụng hành chính vào hoạt động giải quyết vụ án hành chính nói chung, hoạt động kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính nói riêng.
           
c. Căn cứ trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính khi người khởi kiện lựa chọn giải quyết vụ việc theo thủ tục giải quyết khiếu nại khi họ đồng thời thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính và quyền khiếu nại hành chính
Theo quy định tại e khoản 1 Điều 123 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, Thẩm phán trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính khi người khởi kiện lựa chọn giải quyết vụ việc theo thủ tục khiếu nại. Việc lựa chọn cơ quan có thẩm quyền giải quyết được quy định tại Điều 33 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 như sau:
“Trường hợp người khởi kiện có đơn khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án có thẩm quyền, đồng thời có đơn khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì Tòa án phải yêu cầu người khởi kiện lựa chọn cơ quan giải quyết và có văn bản thông báo cho Tòa án.
Trường hợp người khởi kiện không thể tự mình làm văn bản thì đề nghị Tòa án lập biên bản về việc lựa chọn cơ quan giải quyết. Tùy từng trường hợp cụ thể Tòa án xử lý như sau:
a) Trường hợp người khởi kiện lựa chọn Tòa án giải quyết thì Tòa án thụ lý giải quyết vụ án theo thủ tục chung, đồng thời thông báo cho người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại và yêu cầu người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại chuyển toàn bộ hồ sơ giải quyết khiếu nại cho Tòa án;
b) Trường hợp người khởi kiện lựa chọn người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại giải quyết thì Tòa án căn cứ vào quy định tại điểm e khoản 1 Điều 123 của Luật này trả lại đơn khởi kiện và các tài liệu kèm theo cho người khởi kiện.
Trường hợp hết thời hạn giải quyết khiếu nại mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng người khiếu nại không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại và có đơn khởi kiện vụ án hành chính thì Tòa án xem xét để tiến hành thụ lý vụ án theo thủ tục chung…”.

Như vậy, khoản 1 Điều 33 đã quy định khá đầy đủ, cụ thể về trình tự, thủ tục, hậu quả pháp lý của việc lựa chọn cơ quan có thẩm quyền giải quyết đối với vụ việc cụ thể của người khởi kiện; tuy nhiên, vấn đề đặt ra là cần hiểu như thế nào là “đồng thời” thực hiện việc khởi kiện và thực hiện việc khiếu nại? Từ đó thực hiện thủ tục lựa chọn cơ quan có thẩm quyền giải quyết tương ứng. Với nội dung này, hiện nay có hai quan điểm với hai cách hiểu khác nhau, cụ thể như sau:
           
- Quan điểm thứ nhất cho rằng, điều kiện để người khởi kiện lựa chọn cơ quan có thẩm quyền giải quyết trong trường hợp này là người khởi kiện phải cùng gửi đơn đến cả hai cơ quan trong cùng một thời điểm, thời gian người khởi kiện thực hiện việc gửi đơn khiếu nại và gửi đơn khởi kiện trong thời hạn 03 ngày làm việc. Theo Từ điển Tiếng Việt, “đồng thời”có nghĩa là “vào cùng một thời điểm”, “xảy ra cùng một thời điểm”, đồng thời cùng nghĩa với “cùng lúc”. Vì vậy, vấn đề lựa chọn cơ quan có thẩm quyền giải quyết đối với vụ việc chỉ được đặt ra trong trường hợp họ cùng thực hiện việc khởi kiện và việc khiếu nại trong cùng một thời điểm; hơn nữa, theo quy định của Luật khiếu nại 2011, trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được khiếu nại thuộc thẩm quyền, đủ điều kiện thụ lý giải quyết thì người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu phải thụ lý giải quyết. Như vậy, với việc giới hạn thời gian thực hiện đồng thời việc gửi đơn khởi kiện và gửi đơn khiếu nại trong 03 ngày, có nghĩa đơn khiếu nại của người khởi kiện trong thời gian này vẫn chưa được thụ lý để giải quyết theo thủ tục khiếu nại; điều này phù hợp với thời điểm người khởi kiện gửi đơn khởi kiện tại Tòa án, đơn khởi kiện cũng đang trong quá trình xem xét, Thẩm phán được phân công xem xét đơn khởi kiện và các tài liệu kèm theo chưa ra các quyết định xử lý đơn khởi kiện, cũng có nghĩa là chưa có quyết định thụ lý vụ án hành chính để giải quyết theo thủ tục chung. Việc lựa chọn cơ quan có thẩm quyền giải quyết cần đặt ra trong trường hợp này, nếu đơn khiếu nại của người khởi kiện đã được người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì người khởi kiện chỉ được quyền khởi kiện trong trường hợp đã có đơn giải quyết khiếu nại kết quả giải quyết khiếu nại, hoặc hết thời hạn giải quyết khiếu nại nhưng khiếu nại không được giải quyết theo quy định tại khoản 2 Điều 115 Luật Tố tụng hành chính mà không áp dụng quy định về lựa chọn cơ quan có thẩm quyền giải quyết theo quy định tại Điều 33 Luật Tố tụng hành chính.
           
- Quan điểm thứ hai cho rằng, việc lựa chọn cơ quan có thẩm quyền giải quyết trong trường hợp “đồng thời” thực hiện việc gửi đơn khởi kiện và gửi đơn khiếu nại được áp dụng trong suốt quá trình giải quyết khiếu nại, có nghĩa khiếu nại của người khởi kiện đã được người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thụ lý giải quyết. Theo quy định tại Điều 28 Luật Khiếu nại 2011 quy định về “thời hạn giải quyết khiếu nại không quá 30 ngày, kể từ ngày thụ lý; đối với những vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý. Như vậy, nếu khiếu nại được giải quyết đúng thời hạn luật định thì trong thời gian 30 ngày hoặc 45 ngày (đối với những vụ việc phức tạp), kể từ ngày khiếu nại được thụ lý để giải quyết, nếu người khởi kiện làm đơn khởi kiện vụ án hành chính tại tòa án thì Tòa án có thể áp dụng Điều 33 Luật Tố tụng hành chính để người khởi kiện lựa chọn cơ quan có thẩm quyền giải quyết mà không bị giới hạn về mặt thời gian.
           
Với cách hiểu không thống nhất, trong khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành đối với quy định này, dẫn đến việc lúng túng trong quá trình áp dụng và xử lý đối với trường hợp người khởi kiện vừa thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính vừa thực hiện quyền khiếu nại hành chính, ảnh hưởng đến hiệu quả của công tác kiểm sát trả lại đơn khởi kiện của Viện kiểm sát khi thực hiện kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính.
1.2.2. Khó khăn trong việc thực hiện quy định của pháp luật tố tụng hành chính liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân
           
a. Quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 về trách nhiệm gửi văn bản về trả lại đơn khởi kiện của Tòa án cho Viện kiểm sát cùng cấp khi trả lại đơn khởi kiện
Theo quy định tại Điều 123 Luật tố tụng hành chính năm 2015 thì: "Khi trả lại đơn khởi kiện và tài liệu chứng cứ kèm theo cho người khởi kiện, Thẩm phán phải có văn bản ghi rõ lí do trả lại đơn khởi kiện. Văn bản trả lại đơn khởi kiện phải được gửi cho Viện kiểm sát cùng cấp. Đơn khởi kiện và các tài liệu, chứng cứ  mà Thẩm phán trả lại cho người khởi kiện phải được sao lại và lưu tại Tòa án để làm cơ sở giải quyết khiếu nại, kiến nghị khi có yêu cầu". Tuy nhiên, Luật không quy định Tòa án phải gửi đơn khởi kiện và các tài liệu kèm theo cho Viện kiểm sát cùng cấp nên Kiểm sát viên không thể biết được việc trả lại đơn khởi kiện của Tòa án là đúng hay sai.
Đồng thời, nếu chỉ căn cứ vào thông báo trả lại đơn khởi kiện mà không có đơn khởi kiện và các tài liệu, chứng cứ kèm theo thì Viện kiểm sát khó có thể thực hiện hoạt động kiểm sát việc trả lại đơn của Tòa án một cách hiệu quả. Để thực hiện tốt nhiệm vụ này, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Tòa án nhân dân tối cao đã phối hợp và ban hành Thông tư liên tịch số 03/2016/TTLT-VKSNDTC-TANDTC ngày 31/8/2016 quy định việc phối hợp giữa Viện kiểm sát nhân dân và Tòa án nhân dân trong việc thi hành một số quy định của Luật tố tụng hành chính (gọi tắt là TTLT số 03/2016), trong đó Thông tư liên tịch số 03/2016 đã hướng dẫn: “Việc gửi văn bản trả lại đơn khởi kiện cho Viện kiểm sát cùng cấp theo quy định tại khoản 2 Điều 123 Luật Tố tụng hành chính được thực hiện theo từng vụ án”, có nghĩa là  “Khi trả lại đơn khởi kiện và tài liệu, chứng cứ kèm theo cho người khởi kiện, Thẩm phán phải có văn bản ghi rõ lý do trả lại đơn khởi kiện. Văn bản trả lại đơn khởi kiện được gửi ngay cho Viện kiểm sát cùng cấp”.
Như vậy có thể thấy, Luật tố tụng hành chính năm 2015 và Thông tư liên tịch số 03 không quy định Tòa án phải gửi cho Viện kiểm sát bản sao đơn khởi kiện và tài liệu chứng cứ trong trường hợp trả lại đơn khởi kiện mà Viện kiểm sát phải gửi văn bản yêu cầu Tòa án cho sao chụp bản sao đơn khởi kiện và tài liệu chứng cứ và việc sao chụp tại liệu chứng cứ phải được thực hiện tại trụ sở Tòa án. Việc quy định như trên làm cho Viện kiểm sát không chủ động mà phải phụ thuộc vào Tòa án vì có trường hợp khi Kiểm sát viên liên hệ để sao chụp tài liệu, chứng cứ thì cùng lúc đó Tòa án cũng đang nghiên cứu, hoặc thẩm phán, thư ký được phân công vắng mặt hoặc bận công tác khác thì Kiểm sát viên không sao chụp được hồ sơ sẽ dẫn đến không đảm bảo thời hạn để Viện kiểm sát thực hiện quyền kiến nghị hoặc tham gia phiên họp giải quyết khiếu nại.
Thực tiễn cho thấy thông báo trả lại đơn khởi kiện mà Tòa án gửi cho Viện kiểm sát nêu ngắn gọn, nếu Viện kiểm sát muốn biết nội dung cụ thể dẫn tới việc trả lại đơn khởi kiện thì phải xem đơn khởi kiện của đương sự, trực tiếp nghe trình bày và yêu cầu đương sự cung cấp tài liệu, chứng cứ để đánh giá tính có căn cứ của thông báo trả lại đơn khởi kiện. Nếu quy định như Luật hiện hành thì hoạt động kiểm sát trả lại đơn khởi kiện chỉ là quy định về mặt hình thức, dẫn đến chất lượng hoạt động kiểm sát trả lại đơn khởi kiện không thể đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ.

b. Quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 về thời hạn gửi văn bản Thông báo trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính của Tòa án
Luật Tố tụng hành chính năm 2015 chỉ quy định khi trả lại đơn khởi kiện, Thẩm phán phải gửi ngay cho Viện kiểm sát cùng cấp mà không quy định cụ thể thời hạn là bao lâu. Việc không quy định thời hạn gửi Thông báo (mà trong quá trình giải quyết khiếu nại, kiến nghị trả lại đơn, Tòa án sẽ phải có rất nhiều thông báo như: Thông báo trả lại đơn khởi kiện, Quyết định trả lời khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện (lần 1) của Tòa án cùng cấp; Quyết định trả lời khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện (lần 2) của Chánh án Tòa án trên một cấp, nhưng lại quy định về thời hạn kiến nghị của Viện kiểm sát chỉ được thực hiện trong thời hạn 07 ngày sẽ rất khó xác định; bởi lẽ, trên thực tế phương thức chuyển giao tài liệu, văn bản giữa các cơ quan tiến hành tố tụng trên cùng địa bàn còn có nhiều bất cập, nay lại là các văn bản của cấp trên thì việc xác định chính xác ngày Viện kiểm sát nhận được để thực hiện quyền kiểm sát là chưa hợp lý.

c. Quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 về việc tham gia phiên họp giải quyết khiếu nại, kiến nghị việc trả lại đơn khởi kiện của Kiểm sát viên
Khoản 3 Điều 124 Luật Tố tụng hành chính quy định phiên họp xem xét, giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện có sự tham gia của đại diện Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp và đương sự có khiếu nại; nếu người khởi kiện, Kiểm sát viên vắng mặt thì Thẩm phán vẫn tiến hành phiên họp. Trường hợp cả người khởi kiện và Kiểm sát viên cùng vắng mặt thì phiên họp chỉ có mặt duy nhất 01 Thẩm phán, như vậy việc Thẩm phán vẫn tiến hành phiên họp mà không có sự tham gia của đại diện Viện kiểm sát sẽ dẫn đến chất lượng kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện không đảm bảo tính khách quan và tính có căn cứ pháp luật.
Luật tố tụng hành chính không quy định việc Tòa án khi nhận được khiếu nại về việc trả lại đơn khởi kiện phải thông báo cho Viện kiểm sát nên khó khăn cho việc phân công Kiểm sát viên tham gia phiên họp.
Việc tham gia phiên họp xét khiếu nại, kiến nghị trả lại đơn khởi kiện, theo chúng tôi, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và Thông tư liên tịch hướng dẫn 03/2016 mới chỉ dừng lại ở các quy định rất chung về trình tự, thủ tục tiến hành phiên họp. Trong khi một số nội dung khác như: Thành phần phiên họp có phải bao gồm cả Thư ký Tòa án? Bài phát biểu của Viện kiểm sát có phải gửi cho Tòa án hay không? Trách nhiệm của Tòa án trong việc sao gửi tài liệu, chứng cứ để Viện kiểm sát nghiên cứu trước khi tham gia phiên họp giải quyết, khiếu nại, kiến nghị? Việc không quy định cụ thể sẽ gây khó khăn cho Viện kiểm sát trong quá trình thực hiện hoạt động kiểm sát của mình.
           
1.3. Nguyên nhân của khó khăn, vướng mắc trong hoạt động kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính
 Những khó khăn, vướng mắc trong hoạt động kiểm sát thụ lý vụ án hành chính xuất phát từ những nguyên nhân chính sau đây:
-Một số Viện kiểm sát chưa đánh giá đúng đắn tầm quan trọng của công tác kiểm sát giải quyết vụ án hành chính nên chưa được quan tâm đúng mức
Quan hệ tố tụng hành chính là quan hệ có tính đặc thù, giữa một bên là "quan" với một bên là "dân". Đối tượng khởi kiện vụ án hành chính là những quyết định hành chính, hành vi hành chính… phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, mà "dân" cho rằng xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Vì vậy, sự tham gia của Viện kiểm sát nhân dân đối với việc giải quyết vụ án hành chính của Tòa án hết sức quan trọng, nhằm đảm bảo cho việc giải quyết vụ án hành chính của Tòa án đảm bảo kịp thời, đúng căn cứ pháp luật, góp phần nâng cao hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính nhà nước nói chung, đồng thời đảm bảo các quyền, lợi ích hợp pháp của tất cả các chủ thể khi tham gia vào quan hệ tố tụng hành chính. Tuy nhiên, hiện nay ở một số Viện kiểm sát nhân dân địa phương, khâu công tác này chưa được sự quan tâm đúng mức của tập thể lãnh đạo Viện, việc bố trí cán bộ, Kiểm tra viên, Kiểm sát viên phụ trách khâu công tác này chưa ổn định, nhiều địa phương vẫn còn phân công cán bộ, Kiểm tra viên, Kiểm sát viên kiêm nhiệm (chủ yếu kiêm nhiệm cả khâu công tác kiểm sát giải quyết vụ việc dân sự) mà không phân công Kiểm sát viên chuyên trách kiểm sát loại án này nên cán bộ, Kiểm sát viên thực hiện khâu công tác này không có điều kiện tìm tòi, nghiên cứu để nâng cao trình độ, khả năng nghiệp vụ cũng như kinh nghiệm trong công tác kiểm sát giải quyết vụ án hành chính. Kiểm sát viên kiêm nhiệm khâu công tác khác nên cũng không có sự đầu tư và tâm huyết với nhiệm vụ mình được giao… điều này ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng kiểm sát giải quyết vụ án hành chính nói chung, chất lượng kiểm sát thụ lý vụ án hành chính nói riêng.

Việc triển khai thực hiện kế hoạch, tổ chức, chỉ đạo, điều hành thực hiện hoạt động này chưa đồng đều; các cơ quan Trung ương có thẩm quyền còn chậm ban hành văn bản hướng dẫn thực hiện Luật Tố tụng hành chính; công tác phối hợp giữa Viện kiểm sát cấp trên với Viện kiểm sát cấp dưới có nơi, có lúc chưa tốt nên chưa kịp thời phản ánh những vướng mắc, bất cập trong Luật tố tụng hành chính và văn bản hướng dẫn thi hành. Đồng thời, công tác tổ chức cán bộ, kiện toàn bộ máy làm công tác kiểm sát giải quyết vụ án hành chính chưa được quan tâm đúng mức; đối với việc kiện toàn phòng nghiệp vụ của Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh chưa đáp ứng với yêu cầu công việc, thiếu nhân lực để thực hiện công tác kiểm sát giải quyết vụ án hành chính. Viện kiểm sát nhân dân địa phương còn thiếu Kiểm sát viên, Kiểm tra viên, chuyên viên có đủ năng lực, kinh nghiệm để tham gia hoạt động kiểm sát loại án này dẫn đến việc kiểm sát thụ lý vụ án hành chính của Tòa án chưa kịp thời phát hiện các vi phạm cũng như các sai sót của Tòa án trong việc thụ lý vụ án, dẫn đến việc giải quyết vụ án hành chính bị kéo dài, ảnh hưởng đến chất lượng của hoạt động kiểm sát giải quyết vụ án hành chính nói chung, chất lượng kiểm sát việc thụ lý vụ án hành chính nói riêng.

Có thể thấy, án hành chính là loại án phức tạp, xuất phát từ tính chất đặc thù của loại án này; hơn nữa, khi giải quyết vụ án hành chính đòi hỏi rất nhiều văn bản pháp luật liên quan và văn bản nghiệp vụ vì tranh chấp hành chính liên quan đến tất cả các lĩnh vực trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Do đó, để giải quyết tốt loại án này, cần phải có những Kiểm sát viên, Kiểm tra viên, chuyên viên có đầy đủ năng lực cũng như kinh nghiệm thực tiễn mới đáp ứng được yêu cầu hiện nay. Tuy nhiên, hiện nay, số Kiểm sát viên, Kiểm tra viên, chuyên viên làm công tác này phần lớn là chưa đáp ứng được yêu cầu công tác. Một số Viện kiểm sát, nhất là Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện còn phân công, bố trí cán bộ không hợp lý, cán bộ kiêm nhiệm nhiều việc một lúc, cán bộ còn thiếu kinh nghiệm công tác, chưa qua các lớp tập huấn nghiệp vụ. Điều này, ảnh hưởng rất lớn đến chất lượng của công tác kiểm sát thụ lý vụ án hành chính.

Người bị kiện thường là người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính nhà nước, có trường hợp còn kiêm nhiệm giữ chức vụ, quyền hạn trong cấp ủy cùng cấp với Tòa án và Viện kiểm sát nên việc giải quyết vụ án hành chính cũng gặp nhiều khó khăn vướng mắc. Với tâm lý e ngại, nể nang, rất khó để Kiểm sát viên khi được phân công thực hiện khâu công tác này toàn tâm thực hiện nhiệm vụ cũng như khó phát huy hết khả năng, tâm huyết để làm rõ sự thật khách quan của vụ án. Điều này ảnh hưởng rất lớn đến chất lượng hoạt động kiểm sát thụ lý vụ án hành chính của Viện kiểm sát nhân dân.
- Trong công tác đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ
Đối với công tác kiểm sát giải quyết vụ án hành chính nói chung, các Kiểm sát viên, Kiểm tra viên, chuyên viên làm công tác này cần phải thường xuyên được bồi dưỡng nghiệp vụ để có đủ kiến thức cũng như kinh nghiệm khi được phân công làm công tác này. Tuy nhiên, hiện nay, chỉ tiêu cho mỗi đợt tổ chức các lớp đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ kiểm sát giải quyết vụ án hành chính còn hạn chế nên chưa đáp ứng được yêu cầu; ngoài ra, một số các bộ sau khi được tập huấn, bồi dưỡng theo chương trình của Viện kiểm sát nhân dân tối cao tổ chức, sau khi về đơn vị lại bị luân chuyển hoặc xin chuyển để làm khâu nghiệp vụ khác nên số lượng cán bộ có kinh nghiệm, được đào tạo làm công tác này càng hạn chế.

2. Một số giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao chất lượng hoạt động kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính của Viện kiểm sát nhân dân trong thời gian tới

2.1. Yêu cầu đặt ra đối với hoạt động kiểm sát trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính
Luật Tố tụng hành chính năm 2015 có nhiều nội dung mới quan trọng, đảm bảo đầy đủ quyền khởi kiện vụ án hành chính của cơ quan, tổ chức, cá nhân yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Luật cũng quy định rõ trách nhiệm của cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng trong việc bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, đảm bảo pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất. Ngoài trách nhiệm của cơ quan tiến hành tố tụng, Viện kiểm sát nhân dân kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính nhằm đảm bảo cho việc giải quyết vụ án hành chính kịp thời, đúng pháp luật.
Với vai trò quan trọng của công tác kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính nói chung, hoạt động kiểm sát trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính nói riêng, trong thời gian qua việc triển khai Luật Tố tụng hành chính 2015 đã được ngành Kiểm sát nhân dân đặc biệt quan tâm, thể hiện trong nhiều văn bản đã được ban hành như: Các chỉ thị của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao về công tác kiểm sát của Ngành hàng  năm, đặc biệt tại Chỉ thị của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao về công tác kiểm sát của Ngành năm 2018 đã nhấn mạnh “Năm 2018, toàn Ngành xác định nhiệm vụ nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính, vụ việc dân sự, kinh doanh thương mại, lao động và những việc khác theo quy định của pháp luật là một trong những nhiệm vụ trọng tâm…”. Chỉ thị số 04/CT - VKSTC ngày 22/3/2018 của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao về “Tăng cường các biện pháp nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính, vụ việc dân sự, hôn nhân và gia đình, kinh doanh, thương mại, lao động và những việc khác theo quy định của pháp luật”; Chỉ thị số 10/CT-VKSTC ngày 06/4/2016 của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao “Về tăng cường công tác kháng nghị phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm các vụ việc dân sự, vụ án hành chính”; Hướng dẫn số 10/HD - VKSTC ngày 18/01/2017 về việc “hướng dẫn công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính, kinh doanh, thương mại, lao động và những việc khác theo quy định của pháp luật năm 2017”… Theo các văn bản trên, để đảm bảo hoạt động kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính nói chung, kiểm sát trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính nói riêng trong thời gian tới, cần thực hiện các yêu cầu sau:
Thực hiện nghiêm túc các quy định của Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014, Luật tố tụng hành chính năm 2015 và các văn bản pháp luật có liên quan, bảo đảm thực hiện đúng, đầy đủ nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân khi kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính.
Tập trung triển khai đồng bộ các giải pháp nhằm bảo đảm kiểm sát chặt chẽ việc tuân theo pháp luật của người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng theo quy định của pháp luật; quán triệt, thực hiện đúng, đầy đủ thẩm quyền của Viện kiểm sát. Phân công, bố trí đủ số lượng Kiểm sát viên và cử Kiểm sát viên tham gia 100% các phiên tòa, phiên họp theo quy định; kiểm sát chặt chẽ 100% các bản án, quyết định của Tòa án. Có kế hoạch đào tạo, tập huấn kỹ năng nghiệp vụ cho cán bộ, Kiểm sát viên để nâng cao chất lượng kịp thời đội ngũ Kiểm sát viên thực hiện nhiệm vụ.

Viện kiểm sát nhân dân các cấp tập trung đẩy mạnh và nâng cao chất lượng công tác kiến nghị, kháng nghị trong hoạt động giải quyết vụ án hành chính; nâng cao chất lượng kiến nghị trong hoạt động kiểm sát trả lại đơn khởi kiện, thực hiện hiệu quả trách nhiệm bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất.

2.2. Một số giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao chất lượng hoạt động kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính trong thời gian tới

2.2.1. Một số giải pháp
Căn cứ Chỉ thị số 04/CT - VKSTC ngày 22/3/2018 của Viện trưởng VKSNDTC, để nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính nói chung, nâng cao chất lượng, hiệu quả kiểm sát trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính nói riêng, cần thực hiện đồng bộ các giải pháp sau:
1. Tiếp tục quán triệt và yêu cầu Kiểm sát viên, Kiểm tra viên, công chức làm công tác kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính tại đơn vị, Viện kiểm sát cấp mình phải nắm chắc các quy định pháp luật có liên quan, nhất là các nội dung quy định mới về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân; quy định và quy chế nghiệp vụ của Ngành để áp dụng, thực hiện đúng quy định pháp luật, nâng cao chất lượng công tác này.
2. Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân các cấp trực tiếp chịu trách nhiệm chỉ đạo khâu công tác này, trường hợp phân công cho Phó viện trưởng phụ trách thì Viện trưởng vẫn phải nghe báo cáo kết quả thực hiện và kịp thời chỉ đạo, tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc phát sinh không được coi đây là công việc của cấp phó được phân công. Khi thực hiện nhiệm vụ, Viện kiểm sát nhân dân các cấp phải tuân thủ nghiêm túc, đầy đủ, đúng Quy chế công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính. Phân công Kiểm sát viên tham gia 100% các phiên họp giải quyết khiếu nại, kiến nghị về trả lại đơn khởi kiện. Trường hợp phát hiện vi phạm phải kiên quyết kiến nghị để khắc phục.
3. Tăng cường theo dõi, quản lý, hướng dẫn, kiểm tra, chỉ đạo nghiệp vụ; kịp thời biểu dương các điển hình tiên tiến để nhân rộng trong toàn Ngành; đồng thời phát hiện những tồn tại, yếu kém của các đơn vị chưa làm tốt, chỉ rõ nguyên nhân, đề ra biện pháp, giải pháp khắc phục triệt để. Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát chú trọng sơ kết, tổng kết để ban hành thông báo rút kinh nghiệm và các văn bản hướng dẫn, chỉ đạo.
4. Tăng cường quan hệ phối hợp với Tòa án cùng cấp xây dựng, sửa đổi, bổ sung Quy chế phối hợp giữa Viện kiểm sát nhân dân và Tòa án nhân dân phù hợp với quy định mới của pháp luật và chức năng, nhiệm vụ của mỗi ngành, bảo đảm để Kiểm sát viên, Kiểm tra viên thực hiện tốt nhiệm vụ.
5. Công chức, nhất là Kiểm sát viên phải đổi mới về nhận thức, tăng cường trách nhiệm, không ngừng nghiên cứu, học tập để nắm chắc các quy định của pháp luật nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ.

2.2.2. Một số kiến nghị
Nhằm đảm bảo việc thực hiện các quy định của pháp luật tố tụng hành chính được nghiêm chỉnh và thống nhất, đảm bảo tính khả thi trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, qua đó đảm bảo hiệu quả hoạt động của Viện kiểm sát nhân khi kiểm sát trả lại đơn khởi kiện; trên cơ sở những khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn hoạt động kiểm sát trả lại đơn khởi kiện, chúng tôi đưa ra một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật tố tụng hành chính như sau:
a. Kiến nghị hoàn thiện các quy định về căn cứ trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính
- Về thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính
Đối với trường hợp trong thời gian xem xét đơn khởi kiện và các tài liệu kèm theo, nếu xác định thời hiệu khởi kiện đã hết theo quy định tại Điều 116 Luật Tố tụng hành chính, Tòa án trả lại đơn khởi kiện hay vẫn thụ lý vụ án hành chính sau đó ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án? Theo chúng tôi, trong trường hợp này, Tòa án cần thực hiện việc trả lại đơn khởi kiện cho người khởi kiện. Căn cứ để Tòa án trả lại đơn khởi kiện trong trường hợp này là “người khởi kiện không có quyền khởi kiện” theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 123 Luật Tố tụng hành chính. Bởi lẽ:

+ Một là: Đảm bảo căn cứ trả lại đơn khởi kiện đúng quy định của pháp luật
Quyền khởi kiện vụ án đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính được quy định tại Luật Tố tụng hành chính năm 2015 như sau: “Cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khởi kiện vụ án đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc trong trường hợp không đồng ý với quyết định, hành vi đó hoặc đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, nhưng hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định, hành vi đó”.
Cùng với việc quy định quyền khởi kiện, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 cũng định nghĩa “thời hiệu khởi kiện là thời hạn mà cơ quan, tổ chức, cá nhân được quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính bảo vệ quyền, lợi ích bị xâm phạm; nếu thời hạn đó kết thúc thì mất quyền khởi kiện”.
Với những quy định trên, quyền khởi kiện vụ án hành chính của người khởi kiện có thể được hiểu bao gồm các điều kiện: người đó phải là đối tượng bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện, có nghĩa họ là những người có quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đang bị khởi kiện và họ phải còn thời hiệu khởi kiện đối với quyết định, hành vi đó, khoản 1 Điều 116 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã chỉ rõ, quyền khởi kiện của người khởi kiện được đảm bảo khi còn thời hiệu khởi kiện và ngược lại, thời hiệu khởi kiện đã hết cũng có nghĩa cơ quan, tổ chức, cá nhân đó mất quyền khởi kiện của mình để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính. Vì vậy, khi trả lại đơn khởi kiện trong trường hợp hết thời hiệu khởi kiện, Tòa án có thể áp dụng căn cứ “người khởi kiện không có quyền khởi kiện” theo điểm a khoản 1 Điều 123 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 là đúng quy định pháp luật.

+ Hai là: Đảm bảo tính khoa học và hạn chế lãng phí khi áp dụng quy định của Luật Tố tụng hành chính vào thực tiễn công tác giải quyết vụ án hành chính
Một trong những tiêu chí để đánh giá tính khả thi, hiệu quả của văn bản luật là nội dung quy định đó bao quát đầy đủ, phù hợp các quan hệ pháp luật mà nó điều chỉnh, đảm bảo việc áp dụng quy định của pháp luật nhanh chóng, kịp thời và khoa học, từ đó góp phần đảm bảo các quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể khi tham gia quan hệ pháp luật đó. Trường hợp xác định rõ vụ việc không thuộc trách nhiệm giải quyết của Tòa án do hết thời hiệu khởi kiện mà vẫn tiến hành các hoạt động thụ lý theo thủ tục chung như: yêu cầu người khởi kiện sửa đổi, bổ sung đơn khởi kiện (nếu có); nộp tiền tạm ứng án phí (trong trường hợp người khởi kiện không thuộc trường hợp miễn hoặc không phải nộp tiền tạm ứng án phí); thụ lý vụ án;...sau đó mới ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án là không phù hợp, thể hiện sự cứng nhắc trong áp dụng pháp luật; đồng thời gây lãng phí thời gian, công sức và tiền của cơ quan tiến hành tố tụng lẫn những người tham gia tố tụng khác. Điều này là không cần thiết và không đáp ứng với yêu cầu đặt ra đối với trách nhiệm của cơ quan tiến hành tố tụng hành chính “bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất” cũng như đối với yêu cầu cải cách tư pháp trong giai đoạn hiện nay. Vì vậy, việc trả lại đơn khởi kiện của Tòa án trong trường hợp này sẽ đảm bảo được tất cả các tiêu chí trên khi áp dụng quy định của Luật Tố tụng hành chính vào hoạt động thực tiễn giải quyết vụ án hành chính nói chung, hoạt động xem xét, xử lý đơn khởi kiện vụ án hành chính nói riêng.
Từ những lý do được phân tích nêu trên, chúng tôi kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần tiếp tục nghiên cứu, ban hành các văn bản sửa đổi, bổ sung và hướng dẫn thực hiện quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 về thời hiệu khởi kiện trong các hoạt động tố tụng hành chính tương ứng, nhằm đảm bảo các quy định của luật được áp dụng một cách khoa học, thống nhất...từ đó góp phần nâng cao tính khả thi của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 trong quá trình giải quyết vụ án hành chính trên thực tiễn.

- Về điều kiện khởi kiện vụ án hành chính
Điều kiện khởi kiện vụ án hành chính là một trong những căn cứ để Tòa án xem xét và quyết định có thụ lý để giải quyết hay trả lại đơn khởi kiện cho người khởi kiện. Theo quy định tại điểm c khoản 1 Điều 123 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, trường hợp pháp luật có quy định điều kiện khởi kiện nhưng người khởi kiện đã khởi kiện đến Tòa án khi còn thiếu một trong các điều kiện đó thì Tòa án trả lại đơn khởi kiện cho người khởi kiện. Việc thực hiện nội dung này trong thực tiễn còn lúng túng do nhận thức quy định của pháp luật chưa thống nhất. Đến nay, ngoài việc quy định là một trong những căn cứ trả lại đơn khởi kiện, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và các văn bản liên quan chưa có quy định nào hướng dẫn thực hiện nội dung này, điều này dẫn đến các câu hỏi như: trường hợp nào là trường hợp có quy định về điều kiện khởi kiện? Điều kiện khởi kiện là những điều kiện gì? Khi nào thì điều kiện khởi kiện đó đủ? Điều kiện khởi kiện có bị chồng chéo với các căn cứ trả lại đơn khởi kiện khác? Với việc mới dừng lại quy định mang tính chung chung tại Luật Tố tụng hành chính năm 2015 mà chưa có hướng dẫn chi tiết, cụ thể dẫn đến việc nhận thức không thống nhất, gây khó khăn cho việc áp dụng pháp luật vào hoạt động giải quyết vụ án hành chính nói chung; ảnh hưởng đến hiệu quả của hoạt động này trên thực tế. Vì vậy, chúng tôi kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiếp tục nghiên cứu, ban hành văn bản hướng dẫn thực hiện quy định về “điều kiện khởi kiện vụ án hành chính” của Luật Tố tụng hành chính năm 2015, đảm bảo tính khả thi của văn bản luật khi giải quyết các tranh chấp hành chính.

- Về việc lựa chọn cơ quan có thẩm quyền giải quyết khi người khởi kiện vừa khởi kiện hành chính vừa khiếu nại hành chính
Khoản 1 Điều 33 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Trường hợp người khởi kiện có đơn khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án có thẩm quyền, đồng thời có đơn khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì Tòa án phải yêu cầu người khởi kiện lựa chọn cơ quan giải quyết và có văn bản thông báo cho Tòa án.
Trường hợp người khởi kiện không thể tự mình làm văn bản thì đề nghị Tòa án lập biên bản về việc lựa chọn cơ quan giải quyết. Tùy từng trường hợp cụ thể Tòa án xử lý như sau:
a) Trường hợp người khởi kiện lựa chọn Tòa án giải quyết thì Tòa án thụ lý giải quyết vụ án theo thủ tục chung, đồng thời thông báo cho người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại và yêu cầu người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại chuyển toàn bộ hồ sơ giải quyết khiếu nại cho Tòa án;
b) Trường hợp người khởi kiện lựa chọn người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại giải quyết thì Tòa án căn cứ vào quy định tại điểm e khoản 1 Điều 123 của Luật này trả lại đơn khởi kiện và các tài liệu kèm theo cho người khởi kiện”.
Vấn đề đặt ra là hiện nay, khái niệm “đồng thời” được hiểu như thế nào vẫn đang còn nhiều quan điểm khác nhau, “đồng thời” thực hiện quyền khởi kiện và quyền khiếu nại chỉ đặt ra trong thời điểm cơ quan có thẩm quyền đã nhận đơn và đang trong giai đoạn xử lý đơn khiếu nại hay đã thụ lý đơn khiếu nại và đang trong quá trình giải quyết? Chúng tôi cho rằng, việc áp dụng quy định tại Điều 33 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 để trả lại đơn khởi kiện chỉ được đặt ra trong thời gian đơn khiếu nại chưa được thụ lý giải quyết, khi đơn khiếu nại đã được thụ lý giải quyết thì Tòa án không áp dụng quyền lựa chọn cơ quan giải quyết cho người khởi kiện, bởi lẽ:
Thứ nhất, đảm bảo tính khoa học và phù hợp giữa các lĩnh vực khác nhau, cũng như giữa các điều luật khác nhau, tạo điều kiện cho việc hiểu và áp dụng quy định của pháp luật về khái niệm “đồng thời” theo quy định tại Điều 33 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 với quy định về quyền khởi kiện theo quy định tại khoản 1 Điều 115 Luật Tố tụng hành chính một cách thống nhất và hiệu quả. Từ đó, góp phần nâng cao tính khả thi của điều luật trên khi được áp dụng vào thực tiễn công tác giải quyết vụ án hành chính nói chung.
Thứ hai, góp phần tránh lãng phí về mặt thời gian, công sức và tiền của của cơ quan Nhà nước cũng như người khiếu nại, khởi kiện vụ án hành chính, vì với quy định quyền lựa chọn cơ quan có thẩm quyền giải quyết trong khi người khởi kiện thực hiện cùng lúc quyền khiếu nại và quyền khởi kiện vụ án hành chính trong một thời hạn nhất định. Cơ quan đã nhận đơn đang trong quá trình xử lý đơn mà chưa thực hiện các thủ tục giải quyết vụ việc; nếu như không quy định về thời hạn thực hiện việc đồng thời vừa khiếu nại, vừa thực hiện việc khởi kiện sẽ dẫn đến có những trường hợp đơn khiếu nại đã được thụ lý giải quyết, thời gian giải quyết có thể đã kéo dài, nội dung giải quyết có thể đã sắp hoàn thành...nhưng người khiếu nại lại thực hiện việc khởi kiện và được quyền lựa chọn cơ quan có thẩm quyền giải quyết là Tòa án nhân dân sẽ dẫn đến hậu quả lãng phí thời gian, công sức của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại cũng như người khiếu nại.
Vì vậy, chúng tôi kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần ban hành văn bản hướng dẫn thi hành quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 về việc lựa chọn cơ quan có thẩm quyền giải quyết trong trường hợp người khởi kiện vừa thực hiện quyền khởi kiện, vừa thực hiện quyền khiếu nại, đảm bảo việc áp dụng căn cứ trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính được thống nhất, hiệu quả.

b. Kiến nghị hoàn thiện quy định về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát khi kiểm sát trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính
- Về việc gửi tài liệu kèm theo thông báo trả lại đơn khởi kiện cho Viện kiểm sát nhân dân
Theo quy định tại khoản 1 Điều 126 Luật Tố tụng hành chính năm 2015: “Trong thời hạn 03 ngày làm việc kể từ ngày thụ lý vụ án, Thẩm phán phải thông báo bằng văn bản cho người bị kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan đến việc giải quyết vụ án và Viện kiểm sát cùng cấp về việc Tòa án đã thụ lý vụ án...”. Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân khi kiểm sát trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính nhưng chưa thực sự đảm bảo cơ chế cho Viện kiểm sát nhân dân thực hiện tốt chức năng của mình. Với việc quy định Thẩm phán chỉ gửi văn bản thông báo trả lại đơn khởi kiện cho Viện kiểm sát cùng cấp mà không gửi các tài liệu kèm theo sẽ gây khó khăn cho Viện kiểm sát trong việc xác định việc trả lại đơn khởi kiện của Tòa án có đảm bảo đúng hay không đúng căn cứ pháp luật. Để thực hiện quy định này trong thực tiễn giải quyết vụ án hành chính và kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Tòa án nhân dân tối cao đã phối hợp ban hành Thông tư liên tịch số 01/2016 trong đó quy định, trường hợp Viện kiểm sát có yêu cầu được sao chụp tài liệu thì Tòa án cung cấp cho Viện kiểm sát. Mặc dù đã được hướng dẫn thực hiện tại Thông tư liên ngành, nhưng theo chúng tôi, để quy định có hiệu lực pháp lý cao hơn, cần được luật định trong Luật Tố tụng hành chính, vì vậy, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện pháp luật tố tụng hành chính theo hướng luật định nội dung này vào văn bản Luật Tố tụng hành chính năm 2015.

- Về sự có mặt của Kiểm sát viên tại phiên họp giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính
Một trong những nội dung mới của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 so với Luật Tố tụng hành chính năm 2010 liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính là quy định về sự tham gia của Viện kiểm sát tại phiên tòa, phiên họp giải quyết vụ án hành chính. Theo quy định tại khoản 3 Điều 124 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, “Trong thời hạn 05 ngày làm việc kể từ ngày được phân công, Thẩm phán phải mở phiên họp xem xét, giải quyết khiếu nại, kiến nghị. Phiên họp xem xét, giải quyết khiếu nại, kiến nghị có sự tham gia của đại diện Viện kiểm sát cùng cấp và đương sự có khiếu nại. Trường hợp người khởi kiện vắng mặt, Kiểm sát viên vắng mặt thì Thẩm phán vẫn tiến hành phiên họp”. Nghiên cứu cả về mặt lý luận và thực tiễn cho thấy sự tham gia của Viện kiểm sát nhân trong tố tụng hành chính có vai trò quan trọng trong việc đảm bảo việc giải quyết vụ án hành chính nói chung được nhanh chóng, đúng căn cứ pháp luật. Từ đó khẳng định vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong việc đảm bảo quyền, lợi ích của các chủ thể trong quan hệ tố tụng hành chính. Vai trò của Viện kiểm sát được thể hiện rõ nét nhất tại phiên tòa, phiên họp, việc Viện kiểm sát tham gia phiên tòa, phiên họp sẽ tạo điều kiện để Viện kiểm sát thực hiện hiệu quả hoạt động của mình khi kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính. Trong thực tiễn công tác, việc không thể tham gia phiên họp xem xét việc giải quyết khiệu nại, kiến nghị (Kiểm sát viên vắng mặt) hoàn toàn vì lý do khách quan như: Không đủ Kiểm sát viên, Kiểm sát viên vì lý do bất khả kháng mà không thể tham gia phiên họp...mà Thẩm phán vẫn tiến hành phiên họp, đặc biệt trong trường hợp Viện kiểm sát có kiến nghị sẽ gây khó khăn cho Viện kiểm sát khi bảo vệ quan điểm kiến nghị, hơn nữa sẽ dẫn đến tình trạng lãng phí thời gian, công sức, tiền của của Nhà nước, của đương sự khi việc giải quyết khiếu nại, kiến nghị có thể sẽ phải xem xét, giải quyết theo thủ tục lần hai. Vì vậy, để đảm bảo chất lượng, hiệu quả hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân khi kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện, hạn chế những lãng phí không cần thiết, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 cần tiếp tục hoàn thiện theo hướng: Sự tham gia của Kiểm sát viên tại phiên tòa, phiên họp giải quyết vụ án hành chính nói chung là bắt buộc. Trường hợp tại phiên họp xem xét, giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện, nếu Kiểm sát viên vắng mặt thì Thẩm phán phải ra quyết định hoãn phiên họp. Như vậy sẽ đảm bảo phiên họp được diễn ra khách quan, công bằng, đúng theo quy định của pháp luật, bảo vệ tối đa quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện.

Ngoài ra, để đảm bảo hiệu quả phiên họp xem xét giải quyết khiếu nại, kiến nghị trả lại đơn khởi kiện, cần hoàn thiện quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 về thành phần tham gia phiên họp bao gồm cả Thư ký Tòa án, để ghi chép diễn biến của phiên họp giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính nhằm đảm bảo phiên họp xem xét, giải quyết khiếu nại, kiến nghị được thực hiện khách quan và khoa học.