Chào mừng 30/4
Học tập và làm theo tư tưởng, đạo đức và phong cách Hồ Chí Minh

Một số khó khăn, vướng mắc khi thực hiện quyền kiến nghị, quyền kháng nghị của Viện kiểm sát trong công tác kiểm sát giải quyết vụ án hành chính

Thứ sáu - 01/12/2023 04:10 980 0
Quyền kiến nghị, kháng nghị là một số phương thức trong các phương thức kiểm sát của Viện kiểm sát nhân dân (VKSND) khi thực hiện hoạt động kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính, đảm bảo cho các vụ án hành chính được kịp thời, đúng pháp luật, thực hiện tốt chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp trong tố tụng hành chính.
Qua thực tiễn công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính nói chung, việc thực hiện quyền kiến nghị, quyền kháng nghị trong tố tụng hành chính (TTHC) nói riêng, hoạt động của VKSND đã gặp những khó khăn, vướng mắc nhất định, ảnh hưởng trực tiếp đến tính khả thi của pháp luật cũng như hiệu quả thực hiện quyền kiến nghị, quyền kháng nghị của VKSND, cụ thể:
  1. Một số khó khăn, vướng mắc khi thực hiện quyền kiến nghị
Thứ nhất, qua thực tế công tác kiểm sát thông báo thụ lý, thông báo trả lại đơn khởi kiện, nghiên cứu hồ sơ, kiểm sát bản án, quyết định giải quyết vụ án hành chính cho thấy việc thụ lý, giải quyết các vụ án hành chính của Thẩm phán Tòa án còn nhiều thiếu sót, vi phạm. Quá trình thực hiện nhiệm vụ, Kiểm sát viên đã phát hiện được nhiều vi phạm trong việc tuân thủ pháp luật tố tụng và áp dụng pháp luật để giải quyết vụ án nhưng việc tổng hợp vi phạm, ban hành kiến nghị còn hạn chế.
Về thực hiện quyền kiến nghị, một số Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện chưa chú ý tổng hợp vi phạm để kiến nghị yêu cầu Tòa khắc phục, nhất là vi phạm về thời hạn gửi bản án, quyết định, chuyển hồ sơ cho Viện kiểm sát nhân dân để kiểm sát theo quy định pháp luật. Chất lượng văn bản kiến nghị nói chung tuy đã được chú ý nâng lên nhưng thực tế vẫn còn một số văn bản kiến nghị chất lượng chưa cao, chưa thật sự thuyết phục do nội dung văn bản dài dòng, lập luận thiếu chặt chẽ, viện dẫn điều luật không chính xác…
Thứ hai, đối với những nội dung vi phạm đã rõ ràng, chẳng hạn như việc chuyển bản án, quyết định cho Viện kiểm sát không tuân thủ đúng thời hạn hoặc không thực hiện hoặc thực hiện không đúng quy định về hình thức văn bản thì chỉ cần qua thực hiện việc theo dõi và nghiên cứu nội dung quyết định là phát hiện ra vi phạm và việc vi phạm này sẽ được tổng hợp để ban hành kiến nghị khắc phục vi phạm. Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã quy định việc Tòa án phải trả lời kiến nghị cho Viện kiểm sát, nhưng chế tài để xử lý cũng chưa được đề cập dẫn đến tình trạng vi phạm diễn ra thường xuyên, lặp đi lặp lại, Viện kiểm sát kiến nghị nhiều lần nhưng trên thực tế vẫn xảy ra, không hạn chế được. Đây cũng là một khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn cần được tháo gỡ.
Thứ ba, việc thực hiện quyền kiến nghị của Viện kiểm sát về việc khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự, người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự, người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi, nếu họ không có người khởi kiện.
Nội dung này mới được quy định tại khoản 3 Điều 25 Luật TTHC, mặc dù pháp luật quy định quyền kiến nghị của Viện kiểm sát nhằm đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp cho những chủ thể đặc biệt. Tuy nhiên, ngoài việc ghi nhận quyền cho Viện kiểm sát nói trên, hiện nay chưa có quy định nào quy định cơ chế để Viện kiểm sát thực hiện quyền kiến nghị cũng như chế tài cụ thể trong trường hợp UBND cấp xã không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ kiến nghị của Viện kiểm sát. Việc UBND cấp xã không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ kiến nghị của VKS sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự, người bị hạn chế khả năng nhận thức…do không có người khởi kiện để bảo vệ quyền lợi cho họ.
Thứ tư, vướng mắc trong việc kiến nghị liên quan đến căn cứ trả lại đơn khởi kiện.
Nhận thức đúng pháp luật tố tụng hành chính có vai trò quan trọng trong việc đảm bảo hiệu quả giải quyết vụ án hành chính nói chung, vì chỉ khi nhận thức đúng pháp luật mới đảm bảo việc áp dụng pháp luật đúng quy định, căn cứ…trong quá trình giải quyết vụ án hành chính. Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính và kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính cho thấy, nhận thức pháp luật giữa các cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng chưa thống nhất với nhau, chủ yếu đối với các quy định về căn cứ trả lại đơn khởi kiện; điều này, ảnh hưởng đến chất lượng hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân khi thực hiện kiểm sát trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính trong thực tế. Cụ thể: Luật Tố tụng hành chính năm 2015 ngoài việc tiếp tục ghi nhận quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2010 về căn cứ trả lại đơn khởi kiện thì căn cứ “thời hiệu khởi kiện đã hết” không được ghi nhận để Thẩm phán trả lại đơn khởi kiện. Vấn đề đặt ra là trong quá trình xem xét đơn khởi kiện, thẩm phán xác định vụ án đã hết thời hiệu khởi kiện, Thẩm phán sẽ xử lý đơn khởi kiện như thế nào để đảm bảo tính khoa học và không trái pháp luật? Thực tiễn công tác kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính cho thấy, với nội dung này hiện nay tồn tại hai quan điểm: trả lại đơn khởi kiện hay vẫn tiến hành thụ lý vụ án theo thủ tục chung sau đó ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án hành chính? Chính vì thực tiễn tố tụng hành chính còn chưa thống nhất giữa các cơ quan tiến hành tố tụng nên đã ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng kiến nghị của Viện kiểm sát khi kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện của Tòa án.
Thứ năm, việc tham gia phiên họp giải quyết kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện của Kiểm sát viên. Khoản 3 Điều 124 Luật TTHC quy định phiên họp xem xét, giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện có sự tham gia của đại diện Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp và đương sự có khiếu nại; nếu người khởi kiện, Kiểm sát viên vắng mặt thì Thẩm phán vẫn tiến hành phiên họp.Trường hợp cả người khởi kiện và Kiểm sát viên cùng vắng mặt thì phiên họp chỉ có mặt duy nhất 01 Thẩm phán, như vậy việc Thẩm phán vẫn tiến hành phiên họp mà không có sự tham gia của đại diện Viện kiểm sát gây khó khăn cho hoạt động kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện, nhất là kiểm sát tính tính khách quan cũng như trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, kiến nghị tại phiên họp của Tòa án.
Thứ sáu, việc thực hiện quyền kiến nghị áp dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời
Mặc dù Luật Tố tụng hành chính quy định các biện pháp bảo đảm tránh gây thiệt hại khi áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời và quy định cơ chế bồi thường thiệt hại nhưng trên thực tiễn việc thực hiện biện pháp bảo đảm chưa thực sự sát với thực tế thiệt hại có thể xảy ra. Việc xác định Tòa án áp dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời có đúng hay không rất khó khăn vì Viện kiểm sát không được đọc hồ sơ ngay từ bước đầu, dẫn đến hoạt động kiểm sát việc áp dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời không đạt hiệu quả cao.
Thứ bảy, việc thực hiện quyền kiến nghị liên quan đến việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong tố tụng hành chính cũng có những bất cập nhất định, cụ thể:
Luật TTHC quy định về thời hiệu khiếu nại trong tố tụng hành chính đối với “trường hợp vì lý do bất khả kháng hoặc do trở ngại khách quan mà khiếu nại không thực hiện được quyền khiếu nại theo đúng thời hiệu thì thời gian có lý do bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan đó không tính vào thời hiệu”.  Việc xác định những trường hợp nào được xem là lý do bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan để không tính vào thời hiệu khiếu nại để làm cơ sở cho việc xác định chính xác thời hiệu khiếu nại nhưng hiện nay vẫn chưa có hướng dẫn cụ thể sẽ gây khó cho công tác tiếp nhận và giải quyết đơn.
Ngoài ra, trường hợp có căn cứ xác định việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của Tòa án, người có thẩm quyền không đúng pháp luật thì Viện kiểm sát kiến nghị với Tòa án cùng cấp và Tòa án cấp dưới khắc phục vi phạm pháp luật.
Trường hợp Viện kiểm sát có yêu cầu hoặc có kiến nghị nêu trên mà Tòa án không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ yêu cầu, kiến nghị của Viện kiểm sát thì Viện kiểm sát có quyền kiến nghị với Tòa án cấp trên.
Trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được kiến nghị của Viện kiểm sát, Tòa án các cấp phải xem xét và trả lời bằng văn bản cho Viện kiểm sát đã kiến nghị biết. Trường hợp vụ án phức tạp, cần có thêm thời gian thì Tòa án có văn bản thông báo lý do cho Viện kiểm sát biết và trả lời cho Viện kiểm sát trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận được kiến nghị.
Mặc dù pháp luật đã quy định cụ thể như trên nhưng qua thực tiễn cho thấy, Tòa án vẫn không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ các yêu cầu, kiến nghị của Viện kiểm sát mà không có chế tài nào để xử lý.
  1. Một số khó khăn, vướng mắc khi thực hiện quyền kháng nghị
Thứ nhất, theo quy định của pháp luật, Viện kiểm sát chỉ được kháng nghị phúc thẩm đối với bản án, quyết định tạm đình chỉ, đình chỉ giải quyết vụ án hành chính. Quyền kháng nghị thuộc về Viện kiểm sát cùng cấp và Viện kiểm sát cấp trên trực tiếp. Việc kháng nghị phải thể hiện bằng văn bản đó là quyết định kháng nghị. Trong nội dung kháng nghị, Viện kiểm sát phải phân tích, làm rõ căn cứ kháng nghị như bản án, quyết định của Tòa án có vi phạm nào về mặt thủ tục tố tụng hoặc nội dung trong quá trình giải quyết vụ án. Để hoạt động kháng nghị có hiệu quả, pháp luật quy định đối với những vụ án mà Viện kiểm sát không tham gia phiên tòa, nếu Viện kiểm sát có yêu cầu thì Tòa án sẽ gửi hồ sơ cho Viện kiểm sát nghiên cứu, tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động kháng nghị.
Như đã đề cập ở trên, Viện kiểm sát cùng cấp và cấp trên trực tiếp đều có quyền kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm. Nhưng khi gửi bản án, quyết định sơ thẩm thì Tòa án chỉ gửi cho Viện kiểm sát cùng cấp mà không gửi cho Viện kiểm sát cấp trên trực tiếp. Quy định này phần nào gây khó khăn cho hoạt động kháng nghị của Viện kiểm sát cấp trên. Bởi vì, Luật TTHC là văn bản có hiệu lực cao nhất điều chỉnh về quy trình tố tụng hành chính quy định Tòa án chỉ gửi bản án, quyết định cho Viện kiểm sát cùng cấp…. Để khắc phục tình trạng này, Viện kiểm sát cấp trên yêu cầu Viện kiểm sát cấp dưới khi nhận được bản án, quyết định của Tòa án thì phải gửi cho Viện kiểm sát cấp trên. Như vậy, Viện kiểm sát cấp trên nhận được quyết định, bản án của Tòa án cấp sơ thẩm phải qua rất nhiều công đoạn. Điều này đã làm hạn chế thời gian nghiên cứu của Viện kiểm sát cấp trên đối với bản án, quyết định của Tòa án. Do đó, ảnh hưởng tới chất lượng và số lượng kháng nghị của Viện kiểm sát cấp trên.
Thứ hai, về thay đổi, bổ sung, rút quyết định kháng nghị. Theo quy định của pháp luật thì trước khi bắt đầu hoặc tại phiên tòa phúc thẩm, Viện kiểm sát có quyền bổ sung, thay đổi hoặc rút kháng nghị. Việc thay đổi, bổ sung kháng nghị phải tuân theo thủ tục luật định. Trước khi bắt đầu phiên tòa hoặc tại phiên tòa phúc thẩm, Viện kiểm sát ra quyết định kháng nghị có quyền thay đổi, bổ sung kháng nghị, nhưng không được vượt quá phạm vi kháng nghị ban đầu, nếu thời hạn kháng nghị đã hết. Hiểu như thế nào là “vượt quá phạm vi kháng nghị ban đầu” để Tòa án chấp nhận hoặc không chấp nhận đối với kháng nghị được thay đổi, bổ sung đó. Hiện nay, không có văn bản nào hướng dẫn về vấn đề này nên thực tế có nhiều quan điểm khác nhau:
  • Quan điểm thứ nhất cho rằng, vượt quá phạm vi kháng nghị ban đầu nghĩa là trong quyết định kháng nghị lúc đầu Viện kiểm sát chỉ yêu cầu hủy một phần bản án, quyết định của Tòa án nhưng sau đó Viện kiểm sát thay đổi kháng nghị yêu cầu hủy toàn bộ bản án.
  • Quan điềm thứ hai cho rằng, trong quyết định kháng nghị ban đầu, Viện kiểm sát chỉ yêu cầu hủy một phần bản án hoặc quyết định của Tòa án và chỉ kháng nghị những vi phạm về mặt hình thức (thủ tục), nhưng sau đó bổ sung thêm kháng nghị về mặt nội dung hoặc ngược lại.
Vì vậy, khi áp dụng vấn đề này vào thực tiễn không chỉ có Tòa án mà ngay cả Viện kiểm sát cũng lúng túng, phân vân không biết như thế nào là vượt quá phạm vi kháng nghị ban đầu.
Bên cạnh việc thay đổi, bổ sung kháng nghị thì Viện kiểm sát cũng có quyền từ bỏ những đề nghị của mình đã được trình bày trong bản kháng nghị bằng cách rút kháng nghị. Quyền rút kháng nghị thuộc về Viện kiểm sát đã ra quyết định kháng nghị hoặc Viện kiểm sát cấp trên trực tiếp (đối với kháng nghị phúc thẩm), trước khi mở phiên tòa hoặc tại phiên tòa, quyền rút kháng nghị thuộc về người kháng nghị (đối với kháng nghị giám đốc thẩm, tái thẩm). Viện kiểm sát có quyền rút một phần hoặc toàn bộ kháng nghị. Tuy nhiên, Luật TTHC không quy định các căn cứ rút kháng nghị. Vì vậy, việc rút kháng nghị đôi lúc còn phụ thuộc vào ý chí của Viện kiểm sát. Thông thường, Viện kiểm sát rút kháng nghị khi thấy rằng việc kháng nghị là không có căn cứ, trái pháp luật hoặc khi các bên đương sự rút kháng cáo và Tòa án ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án. Thực tế chứng minh rằng có những trường hợp đương sự không kháng cáo nhưng Viện kiểm sát vẫn kháng nghị. Thiết nghĩ, để việc rút kháng nghị đúng luật và thống nhất khi Viện kiểm sát tiến hành kháng nghị thì pháp luật tố tụng hành chính phải xây dựng các căn cứ rút kháng nghị.
Thứ ba, về trách nhiệm của Viện kiểm sát khi kháng nghị không được chấp nhận: Hiệu quả kháng nghị của Viện kiểm sát không chỉ được quyết định bởi năng lực của Kiểm sát viên mà trong một số trường hợp còn bị ảnh hưởng bởi tính minh định của pháp luật.
Một số điều luật chưa được quy định rõ ràng và không có văn bản giải thích cụ thể nên dẫn tới có nhiều cách vận dụng khác nhau, ảnh hưởng tới hoạt động kháng nghị của Viện kiểm sát. Cụ thể tại khoản 3 Điều 241 Luật TTHC quy định khi thuộc một trong hai trường hợp sau đây thì Tòa án có thể hủy toàn bộ bản án sơ thẩm hoặc hủy một phần bản án sơ thẩm và chuyển hố sơ vụ án cho Tòa án cấp sơ thẩm giải quyết lại vụ án:
Trường hợp thứ nhất, việc chứng minh và thu thập chứng cứ không đúng theo quy định tại chương Luật Tố tụng hành chính hoặc chưa được thực hiện đầy đủ mà tại phiên tòa phúc thẩm không thể thực hiện bổ sung được;
Trường hợp thứ hai, thành phần của Hội đồng xét xử sơ thẩm không đúng quy định của Luật này hoặc có vi phạm nghiêm trọng khác về thủ tục tố tụng.
Nếu vi phạm một trong hai trường hợp trên thì khi nào Tòa án hủy toàn bộ bản án, khi nào hủy một phần bản án. Chính vì quy định không rõ ràng như vậy, nên khi Viện kiểm sát kháng nghị liên quan đến những vấn đề vi phạm này thì Tòa án phúc thẩm có nhiều cách giải quyết khác nhau. Có một số trường hợp Viện kiểm sát kháng nghị Tòa án chấp nhận toàn bộ nội dung kháng nghị nhưng cũng không có ít trường hợp vụ án đáng lẽ phải hủy nhưng Tòa án chỉ sửa nhằm mục đích hạ thấp mức độ vi phạm của Tòa án xét xử trước đó. Nếu không khắc phục được những trường hợp vi phạm như vậy sẽ dẫn đến phán quyết của Tòa án cấp phúc thẩm hoặc Tòa án giám đốc thẩm, tái thẩm sẽ tiếp tục sai sót, ảnh hưởng đến quá trình giải quyết vụ án.

Tác giả bài viết: Nguyễn Quang Đạt

Tổng số điểm của bài viết là: 0 trong 0 đánh giá

Click để đánh giá bài viết

  Ý kiến bạn đọc

Chuyển đổi số
Hưởng ứng giải  Búa Liềm Vàng
Giải báo chí phòng, chống tham nhũng, tiêu cực
Công khai ngân sách
Mail công vụ
Thống Kê Truy Cập
  • Đang truy cập56
  • Hôm nay6,069
  • Tháng hiện tại85,924
  • Tổng lượt truy cập16,614,846
Bạn đã không sử dụng Site, Bấm vào đây để duy trì trạng thái đăng nhập. Thời gian chờ: 60 giây